Экологическое регулирование в России и Индии

Schola продолжает знакомить с победителями конкурса «Международное академическое сотрудничество». В сегодняшнем номере Алексей Сорбалэ рассказывает о проекте «Роль региональных и межрегиональных ассоциаций в процессе нормотворчества и нормоконтроля в области экологического регулирования в России и Индии», реализуемом совместно с научным коллективом из индийского Университета нефти и энергетики (UPES).

— Как возникла идея вашего проекта? В чем его актуальность?

— У индийцев есть специальное слово для обозначения малосодержательного разговора, который заводят для того, чтобы скоротать время и развлечь себя и собеседника, — баквас. Именно в рамках такого бакваса и зародилась идея проекта зеркальной лаборатории. Под вечер одного из самых утомительных дней Международной партнерской недели, которая проходила в питерской Вышке в прошлом году, мы с моим хорошим другом и коллегой доктором Химаншу Джа из индийского Университета нефти и энергетики (UPES) стояли на набережной канала Грибоедова и обменивались общими фразами о важности таких международных мероприятий, как партнерка. И вдруг нам одновременно пришла в голову одна и та же мысль: как было бы здорово сделать какой-нибудь интересный и понятный проект, который бы объединил команды в UPES и Вышке. Рабочая рутина довольно быстро заслонила собой и воспоминания об этом разговоре, и наши благородные устремления. Однако в конце 2024 года, когда объявили конкурс «Международное академическое сотрудничество» (МАС), мы с Химаншу вновь вернулись к идее проекта, и на этот раз наше обсуждение было предметным.

Наш проект называется «Роль региональных и межрегиональных ассоциаций в процессе нормотворчества и нормоконтроля в области экологического регулирования в России и Индии». Признаюсь, я не очень долго думал над темой, она пришла ко мне сама. Несколько лет назад я защитил кандидатскую диссертацию, в которой рассматривал феномен комплаенса в Европейском союзе. Я анализировал причины, по которым страны — члены ЕС в большей или меньшей степени склонны к нормативному подчинению и следованию директивам, которые регулируют самые разные области политики — от энергетики и экологии до производства сельскохозяйственной продукции и ретейла. Одним из ключевых выводов моей работы является то, что, помимо объективных факторов административно-бюрократического и материального характера, крайне важным драйвером провалов комплаенса в ЕС является недостаточная развитость инструментов принуждения наднационального уровня. Некоторое время я расстраивался, что в полной мере не смог реализовать потенциал диссертации, ограничившись несколькими статьями. И вот появилась возможность это исправить.

Очевидно, что Европейский союз и организации, которые мы берем в качестве примеров: БРИКС, АСЕАН и Евразийский экономический союз, — имеют совершенно разный уровень интеграции и развития супранациональных институтов и протоколов принятия решений, обязательных для исполнения всеми странами-членами. Однако во многом эти организации сходятся. Прежде всего речь про так называемые механизмы легитимного насилия. Во всех вышеперечисленных организациях мы можем наблюдать интересный феномен: страны добровольно присоединяются к этим союзам, передают часть своего суверенитета на наднациональный уровень и подчиняются требованиям наднациональных институтов в тех случаях, когда, по мнению регулятора, своими действиями нарушают правовой статус-кво. Социальные исследователи в целом привыкли к тому, что так ведут себя небольшие европейские страны, входящие в состав организации с очень высокой международной агентностью — Европейского союза. Однако удивление вызывает аналогичное поведение России и Индии — стран, которые, во-первых, являются членами куда менее институционализированных и интегрированных организаций, чем ЕС, а во-вторых, обладают куда большим международным весом и суверенностью, чем многие государства Европы. Отсюда первый большой вопрос: почему же все-таки Россия и Индия приводят свое законодательство в соответствие с нормами внешних организаций и соблюдают нормы, которые спускаются наднациональными регуляторами?

Фокус проекта на экологической политике также не случаен. В этом году сотрудники Санкт-Петербургской школы социальных наук, включая меня и декана нашего факультета Александра Сорокина, поучаствовали в двух полевых экспедициях в регион Великих и Малых Гималаев в индийских штатах Джамму и Кашмир и Химачал-Прадеш. Целью этих экспедиций было определить, каким образом климатические изменения влияют на повседневную жизнь местных сообществ и как местные домохозяйства и стейкхолдеры адаптируются к новым климатическим условиям. Для меня как для политолога ключевым сюжетом в этих экспедициях стал анализ политических курсов, которые реализуются местными властями (панчаятами), властями штатов и властями федерального уровня. При сравнении Джамму и Кашмира, с одной стороны, и Химачал-Прадеша, с другой, обнаружилось, что последний гораздо более успешен в выстраивании целостной и эффективной политики комплексной поддержки местных сообществ, оказавшихся в трудном положении в результате природных катаклизмов, деградации почвы и исчезновения традиционных представителей флоры и фауны. Среди прочего эта разница объясняется разным уровнем автономии, которую имеют эти два региона в федеральной системе Индии: если Химачал-Прадеш в большинстве случаев должен следовать в фарватере общефедеральной социальной политики и экологических стандартов, то Джамму и Кашмир активно пользуется своим положением территории с особым статусом и может говорить «нет» требованиям Дели в области экологического регулирования. Аналогичную картину можно наблюдать и в российском контексте, сравнивая даже на базовом уровне регионы Заполярья и Восточной Сибири.

Таким образом, мы имеем как минимум три уровня управления, которые обеспечивают более или менее успешную имплементацию экологической политики и применение этих норм: наднациональный, то есть уровень международной организации, национальный и региональный. При этом нужно понимать, что в пул стейкхолдеров на каждом из уровней входят не только управленцы высшего дивизиона, но и нишевые акторы, которые вносят свою лепту в успех или неуспех экологического нормотворчества и нормоприменения: мэры городов, региональные представители отраслевых министерств, руководители предприятий промышленного комплекса, вендоры и многие другие. Именно в этом хитросплетении ресурсов, интересов и возможностей нам и предстоит разобраться в рамках проекта.

— Каковы основные задачи проекта?

— Наша главная задача — понять, чем отличаются практики экологического регулирования Индии и России, и оценить степень влияния международных организаций, в которых состоят эти страны, на успех создания, имплементации и применения экологических норм. Для того чтобы выполнить эту задачу, нами запланирована работа с обширным эмпирическим материалом. Мы планируем провести серию полевых исследований в различных регионах России и Индии, экспертные интервью, беседы со стейкхолдерами и бизнес-агентами с целью изучения местных практик в области охраны окружающей среды. Также нам предстоит анализ нормативно-правовых актов, регулирующих различные аспекты взаимодействия человека и природы.

— Как устроено сотрудничество команд НИУ ВШЭ и индийского университета?

— Российская команда в основном состоит из сотрудников Центра сравнительных исследований власти и управления. Главным образом центр разрабатывает вопросы, связанные с функционированием так называемых систем многоуровневого управления, к которым относятся и международные организации. Сотрудники центра имеют большой опыт в исследовании проблем взаимодействия различных уровней власти в таких системах, проблем асимметрии информации, адаптации и устойчивости многоуровневых систем к внутренним и внешним шокам. В частности, в настоящий момент мы с некоторыми участниками проекта зеркальной лаборатории из числа сотрудников центра реализуем еще один проект по гранту РНФ, который посвящен практикам адаптации российских девелоперов и строительной отрасли в целом к множественным шокам постковидного периода. Наш задел по изучению систем многоуровневого управления, их устойчивости и структурных слабостей крайне полезен для проекта МАС. Нашу команду дополняют коллеги из департаментов социологии и государственного администрирования — специалисты по вопросам антропогенного изменения климата и оценке экологических политик на региональном и национальном уровне.

Команда нашего университета-партнера UPES во многом похожа на нашу. В нее входят и специалисты по международным организациям, то есть политологи, специалисты по международному праву, географы и социологи. Если у нас есть хорошие наработки по российскому случаю, то наши индийские коллеги отвечают за контекстуальное понимание экологического нормотворчества в Индии.

Помимо очевидных форматов взаимодействия, к которым относится организация совместных воркшопов и отчетных конференций и совместное написание научных статей, есть еще один формат, который представляет для меня большую ценность, — совместные летние и зимние школы для студентов. За последние два года наша бакалаврская программа «Политология и мировая политика» приняла участие в организации двух тематических школ на базе UPES. И наши, и индийские студенты проявили большую заинтересованность в этих мероприятиях, которая выразилась не только в индивидуальной активности отдельных участников, но и в оформлении институционализированного сотрудничества между студенческим научным обществом (СНО) департамента политологии и международных отношений и СНО, объединяющим студентов социальных наук в UPES. Школы, которые мы планируем организовать уже под текущий проект лаборатории, должны будут объединить стажеров-исследователей и других заинтересованных студентов двух наших вузов, способствовать обмену опытом и научными идеями между двумя национальными командами.

— Какие проблемы существуют на сегодняшний день в области экологического регулирования в России?

— Я бы выделил три ключевые проблемы: расплывчатость формулировок стратегических документов, нехватка полномочий и конфликт интерпретаций.

В настоящий момент во многих регионах России приняты так называемые региональные стратегические проекты устойчивого развития. Эти проекты принимались с целью привлечения дополнительных инвестиций и развития туристических и промышленных кластеров, что, однако, должно сопровождаться разработкой и применением специальных мер по защите окружающей среды и традиционного уклада местных сообществ. К сожалению, благие намерения тонут в слишком расплывчатых формулировках этих документов. Тексты большинства стратегических проектов задают слишком широкий спектр приоритетных задач, которые должны решаться региональными стейкхолдерами. При этом сами проекты имеют только координирующую и направляющую функции. Они не закрепляют за исполнителями зоны их ответственности и не предусматривают санкции за нарушение сроков или ненадлежащее выполнение целей проекта. Отсутствие четкой регламентации нередко приводит к конфликтам между заинтересованными сторонами проекта, как это, например, произошло при строительстве нового туристического комплекса в Краснощековском районе Алтайского края между застройщиком и руководством Тигирекского заповедника.

Наблюдаются и проблемы во взаимоотношениях различных уровней власти, вовлеченных в процесс стратегического развития регионов. Характерны трудности взаимодействия представителей местной индустрии и местной администрации при реализации программы экологической оценки территории и рационального природопользования. Такие случаи часты в регионах Сибири, где бизнес отказывается вкладываться в реализацию программ стратегического проекта и за неимением других источников софинансирования региональным властям постоянно приходится запрашивать помощь у федерального центра.

Наконец, нечеткость формулировок основного документа создает почву для различных интерпретаций и целеполагания вокруг концепта устойчивого развития. В то время как ключевые бизнес-стейкхолдеры проекта — представители курортных кластеров и региональных агрокомплексов — вполне успешно реализуют пункты стратегического проекта, нацеленные на строительство новых производственных мощностей, рост агропроизводства и экономики впечатлений, развитие системы оптимального природопользования и экологического мониторинга оказываются приоритетами второго-третьего ряда. Такой диссонанс вызывает конфликты не только между стейкхолдерами, но и между исполнителями и местным населением. Известно, например, что экстенсивный рост агропромышленности привел к дефициту водных ресурсов в южных районах Сибири, где большая часть территории области, покрываемой стратегическим проектом, является полуаридной, то есть засушливой зоной. Сокращение доступных домохозяйствам водных ресурсов приводит к тому, что многие местные жители вынуждены сокращать ассортимент выращиваемых полезных культур, что, в свою очередь, ведет к потере большой части дополнительного дохода от внутри- и межрегиональной торговли.

Еще один фиксируемый конфликт — между местными жителями и туристами. В то время как региональные власти вводят стимулирующие программы и выплаты для владельцев туристического бизнеса, социологические исследования показывают увеличение негативного сантимента местных жителей как к внутренним, так и к внешним туристам. Такой тренд объясняется в том числе растущим социальным расслоением. Владельцы важных активов — крупной недвижимости и автомобильного транспорта, — имевшие больший доход до начала реализации стратегических проектов, стали получать существенный дополнительный доход от в разы увеличившегося туристического потока, в то время как доходы остальной части местного населения практически не изменились. В отсутствие поддерживающих социальных программ активная туристификация многих российских регионов усиливает разрыв между стратами, создавая дополнительные триггеры для конфликта.

— Какие результаты вы рассчитываете получить? Чем будет измеряться успех этого проекта?

— В определенном смысле наш проект является поисковым и нацелен прежде всего на знакомство с полем. Удивительно, но в исследованиях экологического нормотворчества и нормоконтроля международным организациям уделяется очень мало внимания, особенно если исключить из этого корпуса работы по Европейскому союзу. Поэтому я бы сказал, что наша главная цель — определить степень вовлеченности таких интеграционных образований, как АСЕАН, БРИКС и Евразийский союз, в процессы экологического регулирования в двух выбранных нами странах. При этом, конечно, не стоит забывать, что наше исследование — сравнительное. Отсюда вторая важная цель — разработать методологически и теоретически устойчивый механизм для выявления сходства, различий и передового опыта в области нормотворчества и нормоконтроля в России и Индии.

Как и в большинстве проектов, наша главная форма отчетности — научные статьи. С учетом того, что российская и индийская команды состоят из участников довольно разнообразных областей специализации, мы таргетируем наши публикации таким образом, чтобы они подходили журналам разного профиля: и по политологии, и по международным отношениям, и по естественным наукам. В большинстве случаев это международные журналы, входящие в вышкинский список А, однако мы также заинтересованы и в публикациях в российских журналах. Наша первая публикация, посвященная многоуровневому управлению второго типа, должна увидеть свет уже в августе.

24 сентября